第十三章 管制和普通法之间的选择

第十三章 管制和普通法之间的选择

13．1适度管制

    垄断、污染、诈欺、错误、管理不当和市场中其他的不幸副产品，在传统上都被看作市场自我管制机制的失灵（failure ofthe market’s self-regulatory mechanism），从而人们认为有必要对此进行公共管制（Public regulation）。但这种观察问题的方法是会将人引入歧途的。这种失灵通常是一种市场和普通法规定的市场规则的失灵。例如，如果像公害法和非法侵入法这样的普通法救济手段是使污染成本最小化的有效率的方法，那么污染就不会被看作是一个严重的问题了。选择仅仅是在自由市场和公共管制之间进行的。这是公共控制的两种方法——私人实施权利的普通法制度（the common law system of privately enforced right）和直接公共控制的行政制度（the administrative system of direct public control）——间的选择，而且这种选择应在具体情况下依其优劣而定。

    普通法（除刑法以外）管理方法的基本（和相关）特征有两个：（1）这种方法对政府官员（法官和法院其他工作人员）的依赖程度最小，而主要依据公民自己——受害人及其律师；（2）守法的激励产生于这样的威慑：如果加害人违反规则，他必须对受害人实施损害赔偿。直接或行政的管制则恰恰相反，它对政府官员（公共管理机构的职员）的依赖极大，而且首先是竭力防止侵害的发生而不是对受害人实施损害赔偿。依据有关公害的普通法，污染者可能要被提起诉讼而向污染受害人支付损害赔偿；而依据联邦空气清洁和水清洁法，却由公共管理机构来建立和实施旨在防止污染物质的施放量达到有害程度的标准。

    人们可能从这些简单的区分中作出这样的推论：与直接管制相比，普通法方法可能有缺陷，如果对每个受害人所造成的损害过小而使诉讼不足以成为一桩有利可图的生意，假定总损害相对于预防成本是相当大的，那么就有理由进行直接管制。（但这一理由并不是无懈可击的。我们将在第21章中看到，集团诉讼就是一种将一些小额损害赔偿权利聚合起来而进行单一大规模诉讼的方法。）很奇怪的是，也许当损害不是很小而是很大时，这一直接管制的理由又会重新起作用。一个加害人可能无力支付巨额损害赔偿金；而且如果他不能支付，那么他遵守法律的激励就会减小——实际上他能将受害人实际成本和最高可征收损害赔偿额之间的差额从其自身转移到受害人身上。虽然似乎可以这么假定，即如果将加害人的所有财富都作为对受害人的损害赔偿，这就能为守法提供足够的激励。但这是不现实的（参见7.2）。假设汉德公式中的B是100美元，P是0.001，L是100万美元，那么PL=1，000美元，但（潜在）被告可能要支付的最高损害赔偿额却是1万美元。那么他在决定是否要采取预防措施时（花费的成本为B），就会将100美元的支出与只有10美元（1，000美元×P）的预期损害赔偿额进行比较。他可能会由于这些不一致性而不得不竭力地反对风险，从而更为偏好确定的（而非不确定的）成本。

    这一分析并不表明管制应在任何领域替代普通法（主要是侵权法）；而只是表明，管制应在受害人损害太小或太大而侵权法不能对有效率行为提供足够的激励的情况下补充普通法的不足。但是，当我们面对能为直接管制提供正当理由的普通法管制中的其他问题时，这一分析就变得更为复杂了。例如，普通法在处理与存在于其中的重大损害问题有关但又不完全相同的致命伤害时就出现问题了。由于死亡是一种成本特别高的伤害，并且可能使用加害人的大量资源，所以它与重大损害问题有关。但是，我们在第6章中看到，要用金钱来评估生命价值是极度困难的。而且，这一问题似乎也不可能通过由普通法向直接安全管制转变而得以避免，因为管制者在决定安全管制严格程度时将不得不对人的生命作出至少是暗示性的评估——但这是不现实的。例如，强制铁路用闪灯信号代替十字架的叉道口标志，这一提议所产生的经济问题并不是叉道口行人对其自身生命价值的估价，而是他对进一步降低已存小风险的估价。我们在人们如何评价降低伤害和死亡风险的安全措施这一问题上拥有相当量的信息；对侵权制度而言，问题是从这些估计中推出其生命的价值。虽然这样做（或更准确地说，避免不得不这样做）的方法之一在第6章中已经提及，但侵权制度本身并没有接纳这种方法。

    如果有人认为侵权制度全面地低估了死亡案中的损害，那么直接管制的作用仍然只是补充而非替代侵权制度的一种方法——使它在损害分布的两个极端处理得更好。但如果有人认为侵权制度不是过高地估计了损害就是在大多数情况下完全错误地估计了它们，那么就有理由进行先发制人的管制了——除非也有人认为管制人也会像法官和陪审团一样错误地估计这些损害。

    在第6章中略涉的普通法管制的另一个问题是，特定加害人（或甚至是一批加害人）与特定受害人之间的因果关系可能是模糊不清的。如果我们明确地知道一件核反应堆事故将使癌症病员增长0．1％，但我们并不知道到底哪一位癌症病员是由该事故引起的，这就很难通过侵权制度而使核反应堆的所有人承担事故的成本。空气污染也提出了这一问题，以及另一问题，即加害人的不确定性。源于空气污染的特定损害（肺病、弄脏凉晒的衣被、恶臭或任何其他损害）通常都是由许多污染者的排放而引起的，而且很难用普通法的方法将所有污染者聚合在一个单一的诉讼中也不可能在特定污染者和损害之间建立一种因果关联。（这些问题是先发制人性直接管制或补充性直接管制存在的理由吗？）

    侵权制度或普通法管制的其他方法在个别情况下可能十分不完善这一事实是直接管制的一种理由，但这种理由并不一定是决定性的，因为直接管制本身也不是一种完美的方法。一方面，由于它是持续性的，所以比普通法管制的成本更高；而普通法方法只在某人实际受害时才被援用。请注意以上问题与是要对救援人员补偿（归还）还是惩罚不救援的人（侵权责任）这一问题的相似之处（参见6．9）。另一方面，由于它比普通法更加依赖于公共部门，并且由于法官（虽然也是政府官员）比行政官员更能免受政治报答的影响，所以它比普通法更具政治色彩。一个相关的观点是，管制涉及严重的信息问题。如果事故受害人使政府注意到不安全条件而不能从此有所收益，那么管制者就可能很难发现问题的真相。

    当管制能通过使用一些广为人知的安全投入而产生引人注目并且似乎成本合理的结果时，它就将起到最好的作用。处罚酒醉驾车的司机就是一种例证。在此，外在成本几乎肯定会超过司机的收益，而且衡量致命事故成本的困难性为通过禁止事故结果前的危险行为而设法防止事故发生提供了理由。

    虽然我们的论述肯定是非常不完全的，但我们还将通过对直接管制的一些特殊例子进行更为广泛深入的讨论而阐述其中的一些见解，这些例子包括了一种与直接行政管制有别的管制——征税（作为一种管理手段，而非取得岁入的手段）。同时，我们还将密切关注用普通法控制自然垄断的可能性。

13.2再论消费者诈欺

    虽然存在一些一直在努力为消费者提供其所购买产品信息的市场力量，但这些力量可能并非总是非常有效的，而且普通法对诈欺的救济也是如此（参见4．7）。那种救济应该得到进一步的改善。在任何原告胜诉的消费者诉销售者的诉讼中，受诈欺的消费者不仅可收回法律费用，而且还应取得一笔罚金，以鼓励诉讼。而且，我们还应使人们更容易提起消费者集团诉讼。那些由于竞争者的销售资料虚假而遭受销售损失的企业，其权利是可以得到澄清的。而且我们必须不能忘记商标在保护消费者免受诈欺中的作用（参见3．3）。生产者对其商标的投资就像是一种抵押品：它增加了偷偷摸摸降低产品质量或以其他方面试图欺骗消费者的生产者的成本，因为他们一旦被抓住就可能损失其全部投资。（即使他们不被抓住，也有可能损失其全部投资，因为如果他们不保证质量控制就会在法律上难以对抗侵权竞争者而实施其商标。）如果生产者可以以零成本退出市场，那事实上就不这样了。在设定商标在保护消费者预期中所起的作用的情况下，一种矛盾的观点是：商标常常被批评为旨在引诱生产者为创造高质量的假形象花钱而将消费者从同等质量（或甚至是更高质量）的低价替代品处吸引过来，以取得垄断经济利润。作为证据，这种批评意见将阿斯匹林和家用漂白剂作为例子，它们依标准的配方生产，但价格却并不统一，有拜尔（Bayer）和克洛罗克斯（Clorox）这样商标的商品的价格往往比其同类的普通产品价格高。但是两种产品具有同样的化学配方这一事实并不能证明其具有同样的质量。它们可能不是依同样的质量控制生产出来的。对商标进行大量投资的生产商有更大的激励来保证质量，而知道这一点的消费者就可能愿意为该生产商的品牌支付额外费用。

    我们可以将上面提及的消费者诈欺的私人救济与由联邦贸易委员会实施的公共救济进行比较。通常而言，消费者实际上并没有积极性去援用联邦贸易委员会的执法机制。委员会不可能给予受诈斯的消费者任何损害赔偿。向委员会申诉的这种威慑有时可能会促使销售者去收买愤怒的消费者，但一旦委员会受理了这一申诉，那么销售者就不会进一步与消费者进行协商和作出让步；这必然抑制了消费者向联邦贸易委员会提出申诉的兴趣。（最近，委员会已宣称拥有对受诈斯消费者进行赔偿的有限权力。）销售者的竞争者过去和现在都会积极地向委员会提起申诉，因为委员会可以通过发布停业令（cease and desist order）而使从申诉者处争夺生意的企业停止营业，从而结束这种争夺。但由于委员会承担着全部的起诉成本，所以申诉的销售者就不会设法避免提出旨在骚扰其竞争者（而不是为了消除消费者错误信息）的无谓申诉。

    消费者缺乏适当的积极性进行申诉，而竞争者又拥有过高的积极性进行申诉，这两者使委员会承受的压力在本质上失去了平衡。它很少能收到来自受诈欺消费者的申诉，而更多的申诉却来自关心日本进口商品会对其会员中的雇主的销售产生影响的工会，来自关心人造皮毛竞争的皮毛商，来自关心人工钻石竞争的珠宝商。鉴于这些输入的性质，委员会的许多规则和裁定输出（如果在总体上而言）很少与消费者受骗这一实际问题相关，这一点是毫不奇怪的。

    另外，委员会没有足够有效的手段来对付不守信用的投机商（the fly－by－night operator）——也许他是消费者的主要诈欺者。他对那些最不可能向委员会提出申诉的人们实行诈欺，而委员会无论如何也缺乏适当的制裁措施来处理不存在营业连续性、隐蔽其行为或没有任何经济责任感的企业。

    作为一种制度的联邦贸易委员会的明显特征是它无力实施制裁但却承担了起诉的责任和成本，这是其无力同消费者诈欺作斗争的根源所在。其一方面的原因在于它是一个在华盛顿高度集中运行的联邦机构（而大量的诈欺性销售是由地方的销售者进行的）。委员会可以设置一个更为有效地与消费者诈欺作斗争的机构。这一机构可取得进行制裁、估计竞争申诉者起诉成本和授予其地方官员自治权的权力。但要注意的是，这种变迁的后果将是行政管制模式越来越向普通法模式靠近。

    值得一提的是近年来一直为委员会所运用的一种独特的制裁：校正性广告（corrective advertising），即要求已被发现做了假广告的企业在将来的广告中作出声明，旨在校正由假广告所产生的错误印象。校正性广告具有处罚性（这对经济学家而言意味着什么？），因为这一声明可能会使消费者将其全部业务转向其他竞争者，而如果他不做假广告，就不会给其竞争者这么一大部分的业务。这里我们可以看一个例子。委员会在1976年要求为黑人生产有名的系列性化妆品的强生产品公司（JohnsonProducts Company）在其特丽（Ultra Sheen）养发液的所有广告中作出明确而又显著的如下申明：

    警告：依使用说明谨慎使用，以免皮肤和头皮发灰、头发受损、眼睛受伤。

    强生公司还被要求在包装说明处的显著位置加上或在包装内夹入更为详尽的警告，说明使用该养发液可能引起头皮和头发烧灼、头发脱落和眼睛受伤。看起来如像其他企业生产的养发液也会具有同样的危险，但一年多以来仍没有对强生产品公司的竞争者施用相似的命令，由此强生公司丢失了相当大的市场份额。当人们认识到养发液的消费者不得不在不断提出危险警告的产品和由于没有危险警告而好像显得较为安全的产品间进行选择时，这种市场的丢失就很容易被人理解了。伴有这些效果的刑事制裁就具有很高的社会和私人成本，因为它以产生新诈欺的代价来处罚过去的诈欺。

13．3强制告知

    近来，像诚实贷款法这样的成文法和像要求公布辛烷值数字等级和某一种卷烟的焦油、尼古丁含量这样的由联邦贸易委员会创制的规则，都包含了一种明确的解决消费者产品信息问题的方法：要求销售者提供在消费者看来是有价值的信息，而不仅仅是禁止误导性说明。这种有时被称作强制告知（mandateddisclosure）的新方法，既不同于校正性广告也不同于在由于不告知而使消费者接受契约的情况下（例如，消费者认为再生油是新油）而要求的肯定性告知（affirmative disclosure）；即使销售者并没有被指控为虚假说明，他们仍有可能被要求执行强制告知。

    我们已在第4章中看到，非管制性市场不可能提供足够既不容易为消费者所获取又是所有商标的同一产品所共有的产品特征信息，对这一问题的关注是有一定道理的。从消费者角度看，这些产品特征可能是好的，也可能是坏的——如人造黄油的低胆固醇含量，或黄油的高胆固醇含量。个体人造黄油生产商可能不愿意为其产品的低胆固醇含量做广告，因为他的广告将会使其并没有替他支付广告费的竞争者受益。（如果人造黄油生产被垄断了又会怎么样呢？）而且也没有任何黄油生产商会对其黄油的高胆固醇含量做广告。

    这一问题并不限于与谈论中的特性相一致的品牌。假设在人们广为知晓吸烟有害之前的某一时期，一种品牌的卷烟比另一种含有较少的焦油和尼古丁。在对此事实做广告之前，生产商必须权衡的是，使消费者相信该品牌卷烟较为安全从而增加其市场份额，还是告诉卷烟消费者吸烟危险而使他们中的有些人索性享用其他替代品从而造成其销售量的减损。在这一分析中，市场进入条件是很重要的；如果焦油和尼古丁低含量卷烟的生产商能预见到，在不久的将来，新企业的进入将会把它们产品的焦油和尼古丁低含量看作是广告所依据的足够重要的市场营销性能之一，那么他也就会为之做广告。

    虽然对某些消费者产品的信息实施强制告知（或至少是标准告知）存在着理论上的依据，但联邦贸易委员会的工作却有待作进一步的努力。委员会在过去并没有要求卷烟公司向公众公开其产品的焦油和尼古丁含量，但到1970年，它在这方面获得成功的时候（通过改变其以前禁止卷烟公司向公众告知其产品的焦油和尼古丁含量的政策），吸烟的危害性是广为人知的，这就消除了我们上面讨论的为低焦油和尼古丁含量产品做广告的阻碍因素；但毫无疑问，告知规定对卷烟的焦油和尼古丁含量很少或根本不会有任何影响。

    诚实贷款法要求统一告知信贷条件和情势，特别是利息率。作为复杂的金融信息标准化的方法，虽然这方面的收益应与引起诉讼的成本进行比较权衡，但这一法律还是有道理的。作为一种防止诈欺和（尤其是）使穷人免受由销售者在其分期付款销售契约中隐瞒的高利率而造成的损害的方法，这一法律更成问题了。受教育的人和富人可能自己保护自己。但那些受清偿能力限制的人又如何呢？他们的选择不是在以下项目中进行的：（1）依分期付款计划购买；（2）从银行借钱然后支付现金；（3）不购买而只是储蓄。他们只是在各种分期付款计划间进行选择。购买者可以将40个月中每月支付20美元的负担与60个月中每月支付15美元的（或30个月中每月支付25美元）负担相比较，而且这种比较可以在并不知道这些支付计划所表示的年利息率的情况下进行。购买者将选择最适于其现在和可预见未来的清偿能力、现在和可预见未来的支付和他的货币的选择性用途等的支付组合。这些考虑并不能归结为一种利息率——即某个有投资机会的利息的主要数字。

13．4安全与卫生

    我们在本章的开始看到，有相当多的理由可以证明，对可能导致死亡的活动进行管制是合理的。但从经济学角度看，安全和卫生管制的实际工作却有待进一步的改进。让我们先看这样一个例子：在社会总帐的收支两边都存在着生命问题。规定医药公司要在采用新药之前进行长期和高代价试验的法律拖延了新药的采用，结果使那些本可能为更早采用新药所救的人却丧失了生命。考虑到这些和其他一些因素，新药管制的研究已表明，新药管制的成本已超过了其收益。一般的看法认为，只要安全管制的成本是失去安全，那么我们就没有充分的理由将管制看作存在于市场和法律救济之外、可使受害人免受危险产品之损害的一种选择。

    直接安全管制中的一个严重问题是，一种只关注安全中单一输入的管制可能是无效的或是有害的。汽车安全带规定表明了这一观点。这些规定降低了快速驾车司机和车中乘客的成本，而且我们可以（根据需求规律）预测，司机对此的反应将是把车开得更快。但这会导致更高的事故率，而且当由于安全带的保护而使每一事故对司机和其乘客的成本下降时，事故对行人造成的总成本却在上升（事故会更多，但行人却没有安全带保护）。有一项研究发现，安全带法律实际上已使汽车事故的总数和总成本有所上升。

13．5再论污染——作为管制的征税

    有关污染的普通法实施问题无论如何是与有关消费者诈欺的普通法实施问题部分相同的：即，个人损害可能过小而难以证明受害人诉讼费用的合理性；另一方面，虽然普通法方法的改进是可能的，但重点却已放到了直接管制方面。

    在此，我们将讨论三种可能的管制方法。第一种方法是，由立法或行政机构规定的、污染者为避免法律制裁所必须采取的措施（输入控制， input control）。例如，可能要求：一个城市设置一个特定类型的污水处理厂，一个钢铁厂建一个增高4英尺的大烟囱，汽车制造商们为汽车装置特定的废气控制设施。这种方法要求管制者拥有大量可供选择的各种污染控制方法的成本与收益信息。一种密切相关的论点是，专门指定控制污染的特定方法会妨碍人们努力寻求最有效率的控制方法。在立法机关和独立行政机构制定标准之前的讨论中，有关产业会竭力提出最便宜的污染控制方法（不论它的效验如何），并拒绝接受任何成本更高的方法（即使由于其污染被消除而更为有效）。而一旦采用了指定的方法，这一产业就不会努力开发更好的设施了，除非它们偶尔遇到了一种成本较低的措施。

    第二种方法是，建立可忍受的污染排放水准，依靠刑罚或罚金迫使污染者的排污不超标，从而将方法的选择留给厂方（输出控制，output control）。这一方法看起来要比第一种好，但这种现象却容易使人误解。排污企业将会使遵守排污标准的成本最小化，但这标准可能是无效率的；从经济学的角度看，排污企业可能排污过多或过少。解决这一问题的方法将是，用成本-收益分析来设定标准。但这就要求管理机构和企业拥有同量遵守标准所需成本的信息，从而就将消除与指定排污许可水准有关而与企业必须使用的污染控制待定方法无关的主要效率。

    虽然我们很容易理解管理机构不顾成本和收益而偏好设定排污标准的原因，但排除这样的考虑还真是不可行的。因为，当实施这种标准时，企业或产业就将提出，这种服从成本过于高昂——即与降低污染取得的收益不相协调。除非社会要将污染降低到远远低于有效水平的程度，否则我们就不能对这样的争辩置之不理。而且不仅仅是效率成为问题。即使降低污染的成本并没有高到使工厂不能经济运营的程度，限制也将提高工厂的成本；而工厂主的反应可能是降低产量（像图3．2所表明的那样）。这将导致裁减雇员，并可能导致工人收入的下降。当然，无论污染限制是否有效，其分配效应不会发生任何变化。一种有效率的限制可能是使一家工厂倒闭，因为该工厂的全部社会成本（包括污染）可能已超出了其任何产出水平上的产出价值。这正是当管制采用指定特定的污染控制技术时，分配和效率效应已成了早期管制性决定的因素。

    第三种方法是，仍未为美国采用但却被经济学家们大为赞赏的对污染征税。每一种污染物质的税率将等同于它在某受影响地区导致污染所产生的估计社会成本，它不同于旨在以刑事制裁这种通常方法威慑污染的罚金。受污染税（pollution tax）制约的企业会将其税收成本与购买污染控制设施的成本或降低产量的成本或其他减少污染的成本相比较。如果通过其中的一种方法可能节约净税收，那么企业就会采用它；否则，企业将选择支付污染税而继续排污。

    这种方法与严格侵权责任有点相同（相反，输入控制类似于过失责任——而严厉的排污限度类似于一种刑事制裁），其不同之处是：它是由公共机构而非由私人实施的，不存在（明确的）连带过失辩护。污染税反映了对污染受害人的损害赔偿。无论是否存在以更低成本避免这种损害的污染控制方法，污染者都应支付这些“损害赔偿”。这使污染者积极地去寻求和采用成本合理的预防污染措施［包括像关闭、减产（这是一种活动量水平变化）或迁厂——也许外国不太重视污染〕，但他绝不会采用任何在降低污染的社会成本时使其自身成本高于收益的预防污染措施。这样就可以避免由政府来确定成本合理的污染水准，这一水准在排污标准（在输入控制中更明显）方法中得到了暗示（为什么？）。

    但征税方法远非包治百病的灵丹妙药：

    1．在受害人能以最低的成本避免污染这种极为普通的情况下（安置空调器、居住在离工厂更远的地方等），它可能是不利于提高生产率的。因为即使受害人能以更低的成本减少同量的污染成本．污染者仍然将在边际上对污染控制支付相当于估计节约税金的成本量。

    2．事故通常是相对稀罕的离散事件（discrete event）。它们的成本要以独立的方法才能得以估量。但每年都有数以百万计的污染物被排放，而且为了制定正确的税率而估计其每一种污染物的社会成本完全是不可能的。（排放标准方法在什么程度上解决了这一问题呢？）很明显，不同污染物和同一污染物在不同地区（国家、州、县、市、镇）的社会成本是不同的。而且，污染的社会成本并非必然（或可能）是污染总量的单一线性函数。假设有10个企业，每个企业排污100个单位，而其社会成本总量为1，000美元。看起来好像应对每单位污染收取1美元的税金，而且假设其为设定的税率。然而，每个企业都会努力寻找减少其税务责任的途径，而且假设每企业10美元的成本可以减少其工厂排污的15％，而任何进一步减少污染的方法都将由于成本过高而使之成为不可能。这样，企业就愿支付这种成本而减少15％的污染——而那将使企业共得益150美元吗？（如果计入100美元的成本，净收益为50美元）这不是必然的。也许全部社会成本是由前50个单位的污染（5％的总量）所造成的，而其余的不产生任何增量成本（例如，如果前50个单位的污染就是以将湖中的鱼全部毒死，就可能是这种情况）。这样，税收就将使企业承担没有任何社会价值的污染成本，因为污染的社会成本在污染被消除95％之后就不下降了。或者，也许90％的污染社会成本正是源自污染的最后50个单位（5％），所以如果污染只减少5％，其余污染的社会成本就只是100美元了。在第一种情况下，企业肯定由于税收而对污染控制支出太多，而第二种情况也可能产生这样的结果。正确合理的税收应等于特定污染的边际社会成本，而非其平均社会成本。而且它应在不同的污染水平上有所差异。但设计这种税收计划细目所要求的信息却是很难解决的。

    3．如果我们像前面例子中那样，假设许多污染都是成本合理的——即，也许由于成本过高，而要使空气和水绝对清洁是不可能的——那么，污染税的主要作用就不是减少污染而只是增加排污企业的税金支出了。由于污染税大致与产量成比例，所以它就具有货物税的性质。货物税采用的是递减税率。为了保证税收制度的综合比例和累进，综合污染税应在税收制度中对免税、减税或其他地方的赔偿替代作出规定。污染税可能使企业的成本超出其直接控制的成本，但这并没有减少更多的污染，这一事实无疑是污染税不受人们欢迎的原因之一。

    污染税对财富产生的影响如图13．1所示。税金的设定预计能使企业排放的污染达到最适量的水平——在这一排污量上，从减除污染所得到的边际社会收益（MB）等于减除污染的边际成本。假设当排污量为零时，MB也降至零（与横轴相交）。由此，横轴上的O、a点就是不作减除污染努力时的减防污染量（即为O）和作为其结果的排出污染量（即a），而c、O点则是污染程度为零时的减除污染量（即c）。在作为减除污染量最佳处的q点，企业的成本等于MC以下的a至q间区域（即dqa），并且另外还要缴纳等于decq长方形的未减除污染税金。如果企业依据排污标准将污染减至q点，那么企业的成本就是dqa，而不再缴纳税金。对照一下图6．2中过失责任和严格责任的相似之处。

    4．污染税制的一个重大优点可能是它能为污染者节省遵守极端严格的排污标准所需要的潜在巨大成本；税金可能是污染者所暴露污染的最高点。但事实上，我们不可能从此推出这样的结论：如果管制（不论是税收还是排污标准）过于严格，那么污染税制就会导致更大的资源浪费。这在图13．2和图13．3中得到表明。T是最佳税金，而q是最佳减除污染量[不论它是由T导致还是为（最佳）排污标准所规定人]。Te和qe分别为（在比例上相等的）更严格的税收和排污标准。在图13．2中，税收使企业将污染减至qte点，而此处减除污染的边际成本超过了其边际收益，从而引起了def这一三角区面积的资源浪费。这一资源浪费还小于错误排污标准所造成的资源浪费（即更大的三角区：dgh）。但在图13．3中，这种关系就相反了：污染税制度引起了更大的资源浪费。这种结果后面的直觉是：如果减除污染的边际成本在税收制度范围内上升很快，那么企业将选择的是支付税金而不是减除污染；这里存在的是一种转移性支付而不是社会成本。但如果减除污染的边际成本上升很慢，那么企业就可能会转而大量地减除污染，从而产生巨大的社会成本。

    无论如何，与其他管制方法相比，污染税方法有着很大的优势：它不要求管理机构去衡量包含在税金中的（假定不考虑其分配作用）遵守污染控制标准的成本；管理机构只需估计一下减除污染的收益。这就使税收不太可能像排污标准那样容易出现错误，在这种情况下，图13．3描述的问题就不大可能产生。换种方法说，排污标准所要求的是成本-收益分析；而污染税所需要的只是收益分析。

    即使非常同情反对将减除污染的收益货币化的各种意见的经济学家们，也已极为严厉地批评了作为美国最富雄心的污染控制计划的空气清洁法。在这一计划的许多经济怪诞现象中，还存在着一些相当明显的政治解释：（1）对新的空气污染源进行更为严厉的管制会使企业延迟使用空气清洁器生产技术；（2）即使污染地区的污染边际成本（特别是对健康而言）比清洁地区的高，这一政策也不允许全国最清洁地区的空气质量有所下降；（3）它坚持要求所有的污染源减少排污，而不管各种污染源之间不同的减除污染边际成本。

13.6强制性容器押金

    由于在公路边和公园中丢弃啤酒和软饮料瓶罐所引起的有碍环境美化的污染是极难控制的。所以收拾这种丢弃物和寻查乱丢杂物者也就需要很高的成本。鉴于抓获乱丢杂物者的几率很低，对乱丢东西的处罚就很严厉，但它们又可能超过了有意义的威慑作用所要求的程度——而（我们从第7章了解到）。严厉的处罚需要很高的社会成本。已为许多州采用的强制性容器押金（mandatory container deposit）方法倒好像是一种诱人的手段。它要求零售商向顾客收取每一容器5或10美分的押金。如果顾客退还容器，零售商就必须将押金退还给顾客。每一分征自纳税人的“税收”原则上都归还给纳税人，这一事实极好地阐明了用税收积聚岁入和用税收管制行为之间的差异。由于消费者不退还容器就会失去押金，对容器强制性收取押金就会对乱丢容器的消费者产生很大的成本，但它不会对任何人产生任何收入。

    这一计划的根本问题是，不曾努力估计一下乱丢杂物的成本和与之有关的税收（押金）标准。对这一问题的忽视，可能使税收支持者们在顾客只要退还容器就能收回其押金的情况下将税收看作是无成本的。但这一推论忽视了非经济成本。由于顾客要退还饮料容器，他就要承受贮藏和时间成本。如果规定的税收低于这一成本，那么人们就不会退还其容器，而且这一计划的唯一影响就是增加零售商的簿记成本（为什么即使在没有顾客退还容器而使零售商不必归还押金的情况下，他们的利润仍不可能更高呢？）。如果押金“税”标准高得足以使人们退还容器，那么它就会产生社会成本，而这种社会成本是以退还容器的消费者的时间成本和其他成本来衡量的（参见图13．3）。如果社会总成本小于被禁止的乱丢杂物的成本，这就没话可说了；但如果社会总成本高于被禁止的乱丢杂物的成本，那么强制性容器押金税收的管制就是一种无效率的手段。

13．7有线电视：版权和地方垄断问题

    有线电视系统可以从接收附近播发台信号的共用天线处取得信号，也可以从接收远方播发台信号的微波差转系统或卫星系统处取得信号。当有线电视系统引进远距离信号时，它就增加了可供它营业市场使用的不同信号的数量。由于这将使当地播放台失去新信号的收视人从而损失广告收入，所以当地播放台并不喜欢这种有线电视系统。而且节目在远方信号台播出的版权所有人也不喜欢（免费）输出。虽然扩大原电视台播放节目的观众可以使节目的版权所有人从电视台得到更多的版税，但这种收益却是以不得取得与有线电视系统竞争的电视台的版税为代价的。如果这种作用完全被抵消，那么版权所有人就不会关心有线电视系统输入远距离信号了。但这样的输入使版权所有人不可能将其节目的专有权授予与有线电视系统（即能播放从远方电视台取得的同样节目的有线电视系统）竞争的一家电视台；而节目播放专有权是要收取附加费的，因为它们使电视台的节目有别于其竞争者的节目。也就是说，非专有播放权（nonexclusive broadcast right）能产生一种充溢外在性（参见3．1，特别是3．2中关于广告中姓名和肖像的排他使用权的讨论）。

    有两种方法可以管理远方信号：私有财产权（版权）和（由联邦电信委员会进行的）有线电视营业联邦管制。联邦电信委员会曾对输入进行限制，但最高法院认为输入并不是一种侵犯版权的行为。最高法院以这样的立场作出了如下推论：有线电视系统的建立就像有个收视者竖一个很高的天线一样。但这一类推并没有解决以下抉择性的经济问题：是通过给予版权所有人更有力的保护而增加版权作品的生产，从而增加社会收益；还是通过提高版权作品使用的边际成本而增加社会成本（参见3．2，注意其中的自然垄断者产品最佳定价的相似之处）。联邦电信委员会对远方信号的经济学考虑是由以下事实形成的偏见，即在它面前申诉的人包括了当地电视台和版权所有人。竞争并不是一种普通法上的侵权，但管制机构却可能而且往往设法使企业的利益免受竞争，这是出于同情的考虑。人们认为，有线电视竞争的压力主要来自独立的电视台，因为这些电视台大多使用电磁频谱的超高频频道。由于委员会多年来在其电视台分布和许可证发放政策上一直鼓励超高频（UHF）电视的增长，所以很自然地它就倾向于同情UHF独立电视台对有线电视系统的控告。

    一个想提供有线电视服务的公司必须从市政当局取得特许。它向用户征收的费用也可能受州公用事业委员会的管制。由于通过电缆将电视信号传送到家中在技术上与当地天然气、水和电力供应是一样的——这些都是自然垄断的标准例证——所以人们广为支持对此进行收费管制这一点就毫不奇怪了。但如果依照契约法，那就还有可供选择的方法。

    我们可以在全国的任何地方建立和经营任何数量的有线电视系统。如果没有市场参与的限制，我们预料会有几家公司在每一存在对有线电视有大量需求的地区对有线电视供应特许权进行竞争。能提供最佳价格和服务组合的公司将与大多数顾客签约，而且即使当地有线电视确实是一种自然垄断服务，公司也能以比其竞争者更低的平均成本将它们逐出市场。

    在这一点上，成功的公司将取得垄断权。用户是否会由此而任其摆布呢？如果在每一潜在用户的契约中已对许诺价格和服务水平作了详尽规定，那么就不可能产生这种情况——而且竞争参与者之间对当地市场的竞争将保证潜在的用户取得一个有约束力的契约。在决定哪家公司占优势的过程中，也不会造成因设备出现重复多余而产生重大的成本。在征集用户结束之前，任何一家公司都不会开始其有线电视网建设，而且如果在征集用户阶段产生了对某一企业的强烈的消费者偏好，那么其他企业就可能将其用户契约卖与它。如果在征集用户阶段没有显露出对某一企业的强烈偏好，而且每一企业的用户都分散在市场各地，那么只能在各企业间进行用户交换，直到形成一个严密的市场服务区域为止。

    由于缔结契约的成本是很高的（为什么？），所以一种纯粹的契约方法可能并非令人满意。但也许还能设计出一种保持契约方法要素的管制方法。市政当局可以以其居民缔约代理人的身份从有线电视特许权（一项或数项）的竞争申请者中招标。它会比较这些投标并与许诺低价和优质服务最佳组合的申请者订立具有约束力的契约。如果它难以在各种不同的价格－服务组合间进行选择，它就可能会在居民中进行一次关于偏好的民意测验，而随之产生的将是一场申请者之间的竞选运动。

    这一修正后的契约方法看起来可能很像现行的有线电视特许制度，因为特许状持有人通常是从数名申请者中选择产生的。这两种制度的差异是，依据现行的制度，市政当局一般并没有将为用户取得最佳的契约作为其目标。而修正后的契约制度却相反地把从特许状持有人处收回特许以作为允许其收取垄断价格的代价。一种典型的有线电视特许将规定，特许状持有人必须向市政当局提交一定百分比的毛收入，并将一定数量的频道免费用于像教育这样的市政服务。作为纳税人的居民将从特许得到一些收益，但消费者却损失了一些东西。由于特许制度，他们要支付的垄断性用户价格比以下情况下的高：如果有线电视公司是一个自由自在的垄断者，更不必说如果它是一家负有以成本价格提供服务的契约义务的公司了。这在图13．4中得到了表明，该图比较了有和没有营业总收入税时的两种垄断价格。这一例证指出了依管制征税及用契约促成消费者福利最大化这两者之间的差异。

    如果普通法上的缔结契约（也许与管制有些重叠）对有线电视管制是一种可能的答复，那么为什么它对其他自然垄断管制不是一种可能的答复呢？为什么它不能是我们前面讨论的复杂的管制制度的一种选择呢？事实上，特许状管制在早期是用于电力供应、有轨电车和电话服务的管制制度，而这些都像有线电视一样是网络型的服务。但是，如果它沉闷地失败了，那么其主要原因可能是授予特许状的当局在事实上并没有代表消费者的利益，从而也就没有在契约中扮演购买者的角色。

    除了这一政治问题，还有一个（要回到我们在第3章中讨论的地主－佃农契约原题的）纯粹经济学问题。由于不可能在无限的未来对有关条款都作出合理的设定（价格、服务等），所以特许状必须有一个固定的有效期。由于考虑到对远期未来条款作出规定的困难性，假设最佳有效期要比特许状持有人的财产使用寿命短得多（道路使用权等）。在特许期限结束时，存在着一个严重的双边垄断问题。特许状持有人转移财产的成本是非常高的（特别是由于它们很少有或甚至没有任何其他使用价值），但特许状授予人重置财产的成本也很高。一种简单的解决方法是，在特许期限结束时将财产归特许状授予人所有。但由此造成的后果将是特许状持有人严重的投入不足，正如佃农要在租契期满时将土地改良成果全部归地主所产生的后果一样。在许多有线电视法令中发现的另一种更合适的选择是，在特许授权时建立一套特许期限结束时对特许状持有人财产进行定价的方案。