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第三十七篇 关于制宪会议在设计适当政体方面的困难
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（麦迪逊）原载1788年1月11日，星期五，《每日广告报》
致纽约州人民：
在评论目前邦联政府的缺陷并指出这些缺陷是不能由一个比建议的政府的能力更薄弱的政府来弥补的时候，当然要考虑后者的若干最重要的原则。但是由于这些论文的最终目的是明确而充分地断定这部宪法的优点和采用这部宪法的得失，如果不更加仔细而充分的研究制宪会议的工作，不从各个方面进行考察，不从它的各个部分进行比较，不估计它可能产生的结果，那么，我们的计划就不可能完成。
为了要在能达到合理而公正的结果的印象下完成这一余下的任务，这里必须考虑以前坦率提出过的一些意见。
公众的措施很少用心平气和的精神来研究，而这种精神对于公正地估计这些措施提高或阻碍公众福利的真正趋势是重要的；而且正当特别需要体现这种精神的时候，它更容易减少，而不是增加；这是不幸的，是同人事分不开的。对于经验曾引导他们注意这种考虑的人们来说，不会感到奇怪的是，制宪会议的决议提出了那么多重要的改变和革新，它可以从那么多的事实和关系中来观察它触动了那么多的情感和兴趣的源泉，它会在这方面或那方面发现或引起一种不利于对其优点进行公正讨论和正确判断的倾向。
在有些人当中，从他们自己的刊物中可以很清楚看出，他们阅读新宪法时，不仅早已有苛评之意，而且预先就决定进行谴责。由于其他一些人的说法表示了一种相反的预见或偏见，这就必然使他们对这个问题的意见成为无关紧要的东西。然而，在把这些不同的人物就其意见的分量放在一个水准上时，我希望并不暗示在他们的意图的纯洁性方面也许没有重大的差别。在支持以后的一些说法时，这样说是公正的：由于普遍承认我们的情况特别危险，而且必须为解救我们而完成某些事情，因此预先决定已经真正完成的事情的赞助人，既从这些考虑的有害性质方面，也从这些考虑的重要性方面得到他的倾向性。另一方面，预先决定的反对者，并不受任何可以原谅的动机的支配。前者的意向也许是真诚的，也可能反而受到责备。后者的观点不能是真诚的，必然受到责备。但实际上这些论文并不是写给这两类人看的。这些论文只是提请那些为祖国幸福增添诚挚热情的人们注意一种有利于公正估计促进这种幸福的方法的气质。
这一类人将研究制宪会议提出的计划，他们不仅没有挑错或夸大缺点的意图，而且知道适当的考虑是，毫无缺点的计划是不能想象的。他们也不会公开原谅作为人的组织的制宪会议的应予指责的那些难免的错误，而且会记住，他们自己也不过是人，不应该想象在重新判断别人易错的意见时不会犯错误。
还会同样迅速地看出，除了这些坦率的动机以外，应该多多体谅交给制宪会议处理的事情的本质所固有的困难。
这种事情的新奇，立刻给予我们深刻的印象。在这些论文中曾经指出，目前的邦联是以不合理的原则为基础的；因而我们必须相应改变这个首要的基础以及赖以建立的上层建筑。曾经指出，可作为先例参考的其他联盟也为同样错误的原则所败坏，因此它们只能警告免蹈覆辙，而不能指出该走何路。在这种情况下，制宪会议至多能做到避免本国及其他国家的以往经验中已经指出的错误，在未来的经验揭示错误时，提供纠正他们本身错误的便利方法。
在制宪会议遇到的困难中，一个很重要的困难必然在于把政府需要的稳定和能力与对自由和共和政体应有的神圣的关注结合起来。不充分完成他们这一部分事情，他们就不能非常完满地实现他们指定的目标或公众的期望。然而，凡是不愿表示他对这问题无知的人，没有一个会否认这件事是不容易完成的。政府的能力，对于防御国内外威胁，对于迅速而有效地执行成为一个良好政府的定义的组成部分的法律是必不可少的。政府的稳定，对于国家的声望和与它分不开的利益，以及对于作为文明社会中主要幸福的人民思想上的安定和信任，都是必不可少的。不正常的和变化多端的立法，对人民来说，其可憎之处不亚于一种弊病。可以保证说：本国人民对良好政府的性质是明了的，大多数人对良好政府的效果也感觉兴趣，但是，对州政府的变幻无常和动摇不定的缺点得到纠正以前，是决不会感到满意的。然而，在把这些宝贵的成分与自由的重要原则进行比较时，我们一定会立刻看出，以适当的比例把它们混合起来是困难的。共和政体的自由的性质，似乎一方面是要求不仅一切权力应当来自人民，而且通过短期的任职，使被授与全权的人始终依赖于人民；而且即使在这短时期内，权力也不应该委托给少数人，而应该委托给许多人。可是稳定却要求被授权的人的掌权时间要持久。经常选举造成经常更换人选；经常更换人选又造成措施的经常改变。而政府的坚强有力不仅需要权力的某种持续，而且需要由一个人执行权力。
制宪会议在这一部分工作中取得了多少成就，根据比较精确的观察，会看得更清楚些。根据这里的粗略观察，这部分工作必然清楚地显出是一部分艰难的工作。
标出全国政府和州政府的权力的适当界线，必然是一项同样艰巨的任务。每个人会根据他习惯于仔细考察和辨别性质广泛而复杂的事物的程度来体会这种困难。思维的各种功能至今尚未被最精明的哲学家以令人满意的精确加以区别和说明。感觉、知觉、判断、欲望、意志、记忆、想象，是被这样一些细微差别区分开来的，以致它们的范围避开了最精细的研究，依然是细致研究和争辩的丰富源泉。自然界各部分之间的界限，尤其是各部分再划分成不同部分之间的界限，给同一重要的真理提供了另一个说明。最聪明勤奋的自然学家，尚未在探索中肯定划分植物界和邻近的无机物地带的界线，或者标志着前者结束和动物界开始的界线。而在用以把自然界这几大部分中每一部分的事物进行安排和分类的各种特性中，仍然有着更大的含糊情况。
当我们从自然界的作为转到人的制度时，前者的一切描述是完全正确的，只是由于观察它们的眼睛有缺陷才会发现相反的情况。在这种观察中，模糊现象既来自用以观察的器官，也来自事物本身，因此我们一定会看出，必须进一步节制我们对人的智慧的力量的期望和信赖。经验教导我们，在政治学中还没有什么技巧能充分肯定地辨别和解释其三大领域——立法，行政和司法，甚至不同立法部门的特权和权力。在实践中每天发生一些问题，这就证明在这些问题上还存在着含糊之处，并且使最伟大的政治学家深感为难。
多少年的经验，加上最开明的立法者和法学家的不断合作，在说明各种法典和各种司法机关的若干对象和范围时，同样是不成功的。在大不列颠，习惯法、成文法、海上法、教会法、公司法以及其他地方法律和惯例的确切范围，尚待明确地作出最后的确定，虽然在该国探求这些问题的精确性比世界上任何其他地方都更加努力。该国的全国法院和地方法院、法庭、衡平法院，以及海军法庭等机构的权限，经常引起复杂的讨论，充分显示它们各自划分的界限是不明确的。一切新法律，虽然是以最大的技巧写成的，并且是经过深思熟虑的审议才通过的，但是在它们的意义通过一系列特殊的讨论和审断被取消和肯定以前，都被认为多少有点含糊不清和模棱两可。除了事物的复杂性和人的官能缺陷所造成的含糊以外，人们相互传达思想的媒介也增加了新的障碍。词汇的用途是用以表达思想的。因此，语言的清楚明晰，不仅要求明确形成的思想，而且必须用完全符合这种思想的明确词汇来表达。但是没有一种语言是如此丰富，以致能为每一种复杂的思想提供词汇和成语，或者如此确切，以致不会包括许多含糊表达不同思想的词汇和成语。因此必然发生这样的现象：不管事物本身可能有多么精确的区别，也不管这种区别被认为是多么正确，由于用以表达的词汇不正确，就有可能使它们的定义不正确。这种不可避免的不正确的程度大小，将视解释的事物的复杂性和新奇情况而定。当上帝本人用人类的语言对他们说话时，他的意思虽然一定是明确的，但通过传达的朦胧媒介，也会给他的意思弄得含糊不清，疑问多端。
因此，这里是定义出现含糊和不正确情况的三个原因：对象难以辩认，构思器官不完善，传达思想的手段的不合适。这些原因中的任何一种，必然会造成一定程度的含糊。制宪会议在勾画联邦和州的权限时，必然体会到这三种原因的全部作用。
除了上述困难，还可以加上大州和小州的互相抵触的要求。 我们作这样的设想是不会犯错误的：前者要求参加政府，是完全同它们的超人财富和重要性相称的；后者则很少不坚持它们目前享有的平等。我们可以充分设想，任何一方也不会完全向对方让步，因此，这种斗争只能以妥协而告终。还有一种最大的可能是：在代表的比例调整以后，这妥协本身必然会在原有各方之间引起新的斗争，为的是改变政府的组织及其权力的分配，这在它们形成各自获得最大一部分势力时，会增加那些部门的重要性。从宪法中的若干特征可以认为这些假定中的每一个都是正当的，只要任何一个假定有充分根据，就表明制宪会议一定是被迫为了外来因素的力量而牺牲理论上的适当性。
不仅是大州和小州会自行组合在不同问题上互相反对。由于各地的态度和政策的不同而形成的其他结合，必然造成更多的困难。由于每个州可以分为若干地区，各州公民也可分为不同的阶级，这就会产生互相抵触的利益和地区性的妒忌，所以合众国各部分由于情况不同而彼此有所区别，从而在更大的规模上产生同样的效果。虽然这种不同的利益，由于前面某一篇论文中业已详述的理由，可能对政府成立后的行政工作产生有益的影响，然而每个人必然会感觉到在组织政府的工作中已经遇到的相反影响。
如果在所有这些困难的压力下，制宪会议被迫把一个天才的理论家关起门来从幻想中和从他对问题的抽象见解所给予宪法的人为结构和均匀对称作些改变，这难道值得惊奇吗？真正值得惊奇的是克服了那么多的困难，而且是在几乎想象不到的空前团结一致的情况下克服的。任何坦率的人想到这个情况时不可能不有点惊奇。思想虔诚的人不可能不看出这又是上帝在革命的严重阶段时常明显地向我们伸出了援救之手。
我们在前面一篇论文中有机会注意到，尼得兰联邦里曾经屡次试图改革其宪法的声名狼藉的弊病，然而未获成功。在人类中间，为了调和不一致的意见、减少相互嫉妒和调整各自利益的所有重大会议和协商的历史，就是一部党争、争辩和失望的历史，而且可以列入显示人性的懦弱和邪恶的最黑暗和卑鄙的景象之中。如果在少数分散的事例中出现比较明朗的情景，它们只是作为例外来向我们说明普遍的真理，用它们的光彩来加强它们与之对比的情景的阴暗。在细想造成这些例外的原因和把它们应用到我们面前的特殊事例中时，我们必然得出两个重要的结论。第一，制宪会议必然在非常特殊的程度上免除党派仇恨——审议机关最易产生并且最易影响审议进行的弊病——的有害影响。第二个结论是，组成制宪会议的所有代表对最后决议均能满意，或者由于两种原因对最后决议表示了同意：深信必须为公益而牺牲个人意见和局部利益，并且因看到延宕或新的试验减少了这种需要从而感到失望。
普布利乌斯
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